Defensa judicial del servicio de administración tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima (página 2)
Ella se distingue de la descentralización, en
cuanto consiste en atribuir facultades de decisión a
algunos órganos de la administración que siguen
sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores. Hay
dependencia.
En suma podemos señalar que tanto la
descentralización y la desconcentración vienen a
ser dos formas jurídicas en que se organiza la
administración y donde el poder central transmite parte de
sus funciones a determinados órganos u organismos. Al
respecto, debemos recordar que los organismos descentralizados
tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,
mientras que los órganos desconcentrados carecen de
ambos.
Por otro lado, se debe considerar que la
descentralización de por si es compleja implicando varias
dimensiones, las mismas que deben ser atendidas.
Así tenemos la dimensión social la misma
que implica el fortalecimiento de diversas formas de
asociación ciudadana para que la población pueda
ejercer plenamente sus derechos democráticos.
Por otro lado, tenemos la dimensión ambiental que
implica tomar conciencia de los diversos recursos naturales y
actividades productivas de la región, de tal suerte que
los propios gobiernos locales y regionales hagan uso adecuado de
éstos fomentando de este modo el desarrollo sostenible del
país.
Finalmente, se tiene a la dimensión educativa,
que conlleva a la obligación que tienen las regiones a
efectos de elaborar y gestionar políticas educativas que
contribuyan con la formación de su población y
así hacerla más productiva y comprometida con la
realidad de su región.
2.6 Descentralización en la
Constitución Política del
Perú
Nuestra Carta Magna establece que por
descentralización se entiende a :
"….una forma de organización
democrática y constituye una política permanente
del estado de carácter obligatorio, que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del
país."[10]
De cuyo texto y a decir de Peña
Jumpa[11]es de notarse que la
descentralización a nivel constitucional comprende cuatro
aspectos o elementos:
a) Es una forma de organización
política de tipo democrática.b) Su implementación y ejecución
constituye una obligación del Estado.c) Se efectiviza a través de
políticas públicas permanentes.d) Tiene como objetivo fundamental lograr el
desarrollo integral del país.
El primero de ellos, tiene estrecha relación con
la Constitución Política del Perú, por
cuanto hace referencia al hecho de ser una República
Democrática, motivo por el cual , se tiene que la
democracia y la descentralización van de la mano a tal
punto que sin descentralización no podemos hablar de una
democracia, erigiéndose de este modo en una de las formas
más representativas en que la democracia se hace efectiva
en Perú.
El segundo elemento, hace referencia expresa a que la
descentralización viene a ser una obligación del
Estado, entendiéndose como tal a todas las autoridades
políticas del Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial
(sistema de justicia), sistema electoral y otros. De tal modo,
tenemos que todas las autoridades de los poderes del Estado y del
sistema administrativo de interés público
están obligados a implementar y/o ejecutar la
descentralización en el país.
El siguiente elemento no hace más que destacar la
manera en que esta obligación se materializa, lo que viene
a ser a través de políticas públicas
permanentes, lo que a su vez implican acciones efectivas de los
poderes o sistemas administrativos del Estado como son la
emisión de leyes a favor de la descentralización,
resoluciones o disposiciones que materialicen las mismas y no
enturbien el camino de la descentralización. Así
dentro de estas políticas públicas es de destacar
el principio de subsidiaridad vigente en los Estados
Confederados, Federados y la Comunidad Europea, el mismo que se
haya reconocido en la Ley Orgánica de Bases de
Descentralización.
El último elemento integra a los anteriores ene l
marco de un objetivo común fundamental: lograr el
desarrollo integral del país; es decir, que la
descentralización como forma organizativa
democrática, como obligación del Estado, y como
políticas públicas permanentes tienen en su base
una orientación principal: integrar nuestro diverso y
complicado país. Lo que debe ser entendido como la
búsqueda constante de lograr una convivencia armoniosa y
pacífica de los diversos grupos sociales y culturales
ubicados en los distintos lugares geográficos. De este
modo tenemos que la descentralización vienen a ser el
sentido de esta integración.
Dicho esto podemos señalar que la
obligación del Estado de efectivizar la forma organizativa
democrática es a través de
descentralización, donde es innegable que tiene que
existir un compromiso del Estado a efectos de lograr
ello.
2.7 Descentralización de la
Justicia
En primer término debemos tener en cuenta que el
sistema de justicia viene a ser el conjunto de instituciones y
autoridades que intervienen en el servicio de
administración de justicia como el Poder Judicial,
Ministerio Público, el Consejo Nacional de la
Magistratura, las Fuerzas Policiales, los Centros Penitenciarios,
la Justicia Militar, el Ministerio de Justicia y sus respectivos
funcionarios.
Ahora bien, al respecto han coexistido dos corrientes,
una descentralista y aquellas que se contrapone a la primera bajo
el fundamento de que las instituciones de justicia tienen una
unidad que no puede romperse; mientras que los primeros sostienen
que la descentralización política y
económica pasa por una descentralización en la
justicia, caso contrario deviene en inviable la
descentralización, así sostienen que los conflictos
jurídicos pueden resolverse en última instancia en
las regiones y no necesariamente en la capital.
En cualesquiera de las dos formas resulta evidente que
la reforma de la justicia en nuestro país resulta
evidente, la misma que se debe llevar a cabo de forma planificada
teniéndose que el sistema nacional de justicia debe operar
de manera armónica con el regional y viceversa, de lo
contrario el sistema en su conjunto fracasa.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la
descentralización y la democracia van de la mano y siendo
que nuestro país es uno democrático resulta
importante y necesario llevar a cabo una política
descentralizadora de la justicia para que de este modo la misma
llegue a los pueblos más olvidados de nuestro extenso
territorio nacional. De hecho la línea política va
en ese camino, notándose que a nivel de
administración de justicia se van descentralizando, en
algunos rubros tales como las procuradurías
públicas donde incluso se advierte la creación de
Procuradurías Públicas descentralizadas; sin
embargo, en lo referente a los órganos de decisión
(Ministerio Público y Poder Judicial) se tiene que se ha
producido una desconcentración, empero la sede central
sigue estando en Lima y la última instancia en materia
litigiosas también lo es (La Corte Suprema y la
Fiscalía de la Nación tienen su sede en
Lima).
CAPITULO III
El servicio de
Administración Tributaria y su defensa
jurídica
3.1 Del servicio de Administración Tributaria
de la Municipalidad Metropolitana de Lima y su creación
.
El Servicio de Administración Tributaria
–SAT es un organismo público descentralizado de la
Municipalidad Metropolitana de Lima con personería
jurídica de derecho público interno que tiene
autonomía administrativa, económica, presupuestaria
y financiera, habiendo sido creada mediante el Edicto N° 225
de fecha 16 de Abril de 1996.[12]
De ello tenemos que el Servicio de Administración
Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima, fue creado
como parte de una política descentralizadora empleada por
el Gobierno Local, en este caso la Municipalidad Metropolitana de
Lima; así se tiene que antes de su creación en la
indicada entidad edil operaba una Gerencia de Rentas la misma que
lejos de recaudar de modo acertado los ingresos que le
correspondían a la Municipalidad le generaba un sobrecosto
tornándose en ineficaz e ineficiente.
En ese contexto y siendo Alcalde de la Municipalidad
Metropolitana de Lima el Dr. Alberto Andrade Carmona, se ve por
conveniente descentralizar las funciones de la Gerencia de Rentas
creándose un organismo público descentralizado que
asuma dichas funciones, el mismo que desde su creación
forma parte de la Corporación Municipal así como
forma parte de los organismos estatales, conforme es de
advertirse del mencionado Edicto donde se le dota de
personería jurídica de derecho público
interno.
Al respecto, debemos tener en cuenta que la Ley 26922
(Ley Marco de Descentralización) en su artículo
2° define a los organismos públicos descentralizados
como aquella persona jurídica de derecho público
que ejerce competencias sectoriales con los grados de
autonomía que le confiere la ley; es decir que, el
Servicio de Administración Tributaria si bien es cierto
goza de autonomía llega a formar parte del organigrama del
Estado, siendo parte integrante de la corporación
municipal.
Ahora bien, la institución en comento fue creada
con la finalidad de lograr una gestión más eficaz y
eficiente, para cuyo efecto se le fue dotando de recursos y sobre
todo de autonomía en el desarrollo de sus funciones,
razón por la cual nos hallamos frente a un proceso de
descentralización y no con un órgano
desconcentrado.
Sin embargo, la autonomía que goza el Servicio de
Administración Tributaria no implica un alejamiento de las
políticas establecidas por la Municipalidad Metropolitana
de Lima, sino todo lo contrario este organismo públicos
descentralizado necesariamente debe seguir la política
pública establecida por la entidad edil que la crea,
teniéndose que incluso su Jefe es designado por el Alcalde
de la comuna limeña.
3.2 De la finalidad y funciones del
SAT
Las funciones del Servicio de Administración
Tributaria vienen detalladas en el artículo 2° del
Edicto de su creación, en el que se señala que
dicho organismo tiene por finalidad organizar y ejecutar la
administración, fiscalización y recaudación
de todos los ingresos tributarios de la Municipalidad, para lo
cual ejerce las siguientes funciones:
a) Promover la política tributaria de la
Municipalidad.b) Individualizar al sujeto pasivo de las
obligaciones tributarias municipales.c) Determinar y liquidar la deuda
tributaria.d) Recaudar los ingresos municipales por
concepto de impuestos, contribuciones y tasas, así
como multas administrativas.e) Fiscalizar el correcto cumplimiento de las
obligaciones tributariasf) Conceder aplazamiento o fraccionamiento de
la deuda tributaria.g) Resolver los reclamos que los contribuyentes
presenten contra actos de la administración tributaria
provincial y de las administraciones tributarias distritales,
en este último caso de conformidad a lo establecido en
la Ley Orgánica de Municipalidades.h) Realizar la ejecución coactiva para
el cobro de las deudas tributarias, considerando todas
aquellas deudas derivadas de obligaciones tributarias
municipales, así como del cobro de multas y otros
ingresos de derecho público.i) Informar adecuadamente a los contribuyentes
sobre las normas y procedimientos que deben observar para
cumplir con sus obligaciones .j) Sancionar el incumplimiento de las
obligaciones tributarias .k) Elaborar las estadísticas
tributarias.l) Desarrollar labores de consultorías
asesorías u otros similares de apoyo para una
eficiente gestión en la administración
tributaria y/o no tributaria celebrando convenios de
cooperación técnica con municipalidades,
regiones o entidades públicas, con cargo a dar cuenta
ante el Consejo Metropolitano.m) Celebrar convenios de cooperación
técnica con Municipalidades, Regiones o entidades
públicas para encargarse de la administración
y/o recaudación de los ingresos tributarios y no
tributarios, previa aprobación del Consejo
Metropolitano.
Ahora bien, dichas funciones se deben realizar de
acuerdo a las políticas fijadas por la Municipalidad
Metropolitana de Lima, conforme se desprende del Estatuto Interno
del SAT normado en el Edicto 227, en cuyo artículo 6°
se establecen las funciones del Jefe del SAT,
desatacándose que las mismas deben realizarse de acuerdo a
las políticas fijadas por el Consejo Directivo de la
Municipalidad Metropolitana de Lima[13]lo que no
hace más que reforzar la estrecha relación que
mantiene con la indicada entidad edil.
3.3 De la defensa judicial del SAT
Al respecto tenemos que la defensa judicial del Servicio
de Administración tributaria la vienen realizando un grupo
de abogados que pertenecen a la División Judicial, la que
a su vez pertenece a la Gerencia de Asuntos Legales , todos ellos
conformantes de la Gerencia Central Normativa.
Todo ello se desprende del artículo 91° del
Reglamento de Organización y funciones (ROF) del Servicio
de Administración Tributaria, en el que se establece de
modo expreso que "…la división judicial tiene
como función representar a la entidad en los procesos
judiciales, sean civiles, laborales, penales, contenciosos
administrativos, acciones de garantía, denuncias,
así como en los procesos administrativos ante las diversas
entidades públicas o
privadas."[14]
Esta disposición va de la mano con aquella
contenida en el Edicto 227, en cuyo artículo 12.e°
establece que la Gerencia de Asuntos Legales tiene como
función la de "…representar y defender al SAT
ante los órganos administrativos y/o jurisdiccionales, en
todos los procesos y/o procedimientos en los que actúe
como demandante, demandado denunciante o parte
civil".[15]
De ello queda claro que a la luz de dichos preceptos
normativos la defensa judicial del SAT la ejercen los
funcionarios públicos que integran la División
Judicial, órgano integrante de la Gerencia de Asuntos
Legales. Para tal efecto el Jefe del SAT en aplicación del
artículo 6.c y d del Edicto 227 nombra a los funcionarios
pertenecientes a la División Judicial emitiéndose
la correspondiente Resolución Jefatural, en base a la cual
los abogados mencionados en ésta llegan a ejercer la
defensa de la institución.
Ahora bien, a la luz de lo expuesto en los
capítulos anteriores debemos verificar si este tipo de
defensa judicial o jurídica es acorde a nuestro
ordenamiento jurídico.
En principio, debemos reconocer que al crearse el
Servicio de Administración Tributaria se empleó una
política descentralizadora, lo cual es correcto habida
cuenta que con el mismo lo que se buscó es la efectividad
y eficacia en el manejo de recursos y de este modo hacer que la
política recaudadora mejore, lo que se
consiguió.
Sin embargo, lo que se debe analizar es si esta
descentralización también implica una en el manejo
de la defensa de la indicada institución, de tal suerte
que el SAT es autónomo a efectos de ejercer su defensa
amparándose en las normas antes comentadas o si en
realidad se estaría afectando el rol de la
Procuraduría Pública Municipal.
En tal sentido, debemos tener presente que de acuerdo al
Decreto Legislativo 1068 y sobre todo de acuerdo al mandato
constitucional son los Procuradores Públicos quienes
ejercen en exclusividad la defensa de los intereses y derechos de
las entidades estatales, conforme se ha desarrollado en las
líneas precedentes.
Por ello al ser un mandato constitucional y teniendo en
cuenta la disposición contenida en el artículo
51° de la Norma Constitucional, ésta (la
Constitución) tiene preeminencia respecto de cualquier
otra norma, posteriormente viene la Ley, los Decretos
Legislativos, Edictos, Ordenanzas, entre otras.
Motivo por el cual, la Constitución y el Decreto
Legislativo 1068 se encuentran por encima del Edicto 227 y muy
por encima del Reglamento de Organización y Funciones del
SAT, documentos estos últimos en base al cual se ha
establecido que la defensa judicial le corresponde a la
División Judicial como integrante de la Gerencia de
Asuntos Legales, dejándose de lado al procurador
Público Municipal, incluso no se le menciona en ninguna
parte de las indicadas normas.
Situación que deviene en cuestionable, por cuanto
por mandato Constitucional el Procurador Público de la
Municipalidad Metropolitana de Lima es quien debe ejercer la
defensa del Servicio de Administración Tributaria, en la
medida que éste es un organismo público
descentralizado relacionado con la antes mencionada entidad
edil.
Incluso, debemos señalar que en el caso de
PROTRANSPORTE, que también es una organismo público
descentralizado perteneciente a la Municipalidad Metropolitana de
Lima, su Reglamento de Organización y Funciones así
como su Manual de Organización y funciones ha establecido
que el Gerente de Asuntos Jurídicos tiene entre sus
funciones coordinar con el Procurador Público lo referente
a la defensa judicial de la indicada entidad. Es decir, que ante
dos organismos públicos descentralizados pertenecientes a
un mismo Gobierno Local se han hecho distinciones diferentes,
hecho sumamente cuestionable respecto del SAT.
En consecuencia, consideramos que a la luz de los
fundamentos reseñados en las líneas anteriores el
Procurador Público de la Municipalidad Metropolitana de
Lima es quien debe ejercer la defensa de los intereses y derechos
del SAT, para cuyo efecto puede designar un procurador Adjunto en
la indicada entidad y de este modo también fomentar la
descentralización de justicia y no solo aquella producida
respecto de las funciones de recaudador de rentas a favor de la
Municipalidad Provincial, sostener lo contrario va contra el
espíritu normativo contenido en la Constitución
Política del Perú.
Conclusiones
1. De acuerdo a nuestro ordenamiento
jurídico la defensa de los intereses y derechos del
Estado le corresponde al Consejo de Defensa Jurídica
del Estado, el mismo que ejerce dicha labor por intermedio de
los Procuradores Públicos.2. El artículo 47° de la
Constitución Política del Perú,
establece de modo claro e inequívoco que son los
Procuradores Públicos quienes tienen competencia
exclusiva a efectos de ejercer la defensa de los intereses y
derechos del Estado. Motivo por el cual, tenemos que hay un
mandato constitucional en este sentido, lo que hace que todos
los entes estatales deben estar defendidos por los
Procuradores Públicos o en su defectos por una
delegación que estos hagan.3. La centralización, existe ésta
cuando los órganos se agrupan colocándose unos
respecto a otros en una situación de dependencia tal
que entre todos ellos llega a existir un vínculo que,
partiendo del órgano situado en el más alto
grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano
de ínfima categoría, a través de
diversos grados en los que existen ciertas
facultades.4. La descentralización, la cual
consiste en confiar la realización de algunas
actividades administrativas a órganos que guardan con
la administración central una relación que nos
la de jerarquía (de donde)… el único
carácter que se puede señalar como fundamental
del régimen de descentralización es el de que
los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una
autonomía orgánica y no están sujetos a
los poderes jerárquicos.5. El buen gobierno se refiere a la puesta en
práctica de estilos de gobernar en los que ha perdido
nitidez los límites entre los sectores públicos
y privado, siendo la esencia del mismo la importancia
primordial que atribuye a los mecanismos de gobierno que no
se basan en el recurso de las autoridades ni en las sanciones
por éstas decididas.6. Las características principales de un
Buen Gobierno son: Participación, Legalidad,
transparencia, responsabilidad, consenso, equidad,
sensibilidad y eficacia y eficiencia.7. La descentralización se puede dar por
región, servicio y colaboración.8. El Servicio de Administración
Tributaria –SAT es un organismo público
descentralizado de la Municipalidad Metropolitana de Lima con
personería jurídica de derecho público
interno que tiene autonomía administrativa,
económica, presupuestaria y financiera, habiendo sido
creada mediante el Edicto N° 225 de fecha 16 de Abril de
1996.9. Actualmente la Defensa judicial del Servicio
de Administración Tributaria es ejercida por los
abogados que forman parte de la División Judicial, la
que a su vez pertenece a la Gerencia de Asuntos
Legales.10. La función de ejercer la defensa
jurídica del SAT por parte de sus integrantes
está contemplada en el Edicto 227 así como en
el Reglamento de Organización y Funciones del
SAT.11. Dichas normas contravienen de modo directo
a aquella contenida en nuestro texto constitucional,
así como a aquellas de mayor rango, todo ello
aplicando la pirámide de Kelsen, teniéndose que
el artículo 51° de la Constitución
Política del Perú, señala la
jerarquía normativa.12. Por ello la defensa judicial y/o
jurídica del SAT debe ser ejercitada por el Procurado
Público de la Municipalidad Metropolitana de Lima,
para tal efecto procederá a nombrar a un Procurador
Adjunto encargado de dicho organismo estatal.
Bibliografía
a) Fraga, Gabino. Derecho administrativo,
13ª ed., México, Porrúa, 1969.b) Jassob, Bob "El ascenso del
buen gobierno y los riesgos del fracaso: el caso del
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"Reformar la justicia ¿De qué se trata?". En:
Luis Pásara (compilador): En busca de una justicia
distinta, experiencias de reformas en América Latina.
Lima: Consorcio Justicia Viva, pp. 13-22
(introducción).d) Pásara, Luis (2004):
"Lecciones ¿aprendidas o por aprender?. En: Luis
Pásara (compilador): En busca de una justicia
distinta, experiencias de reformas en América Latina.
Lima: Consorcio Justicia Viva, pp. 13-22
(introducción).e) Peña Jumpa, Antonio
(1998 [1991]): Justicia comunal en los Andes del Perú:
el caso de Calahuyo. Lima: Fondo Editorial PUCP.f) Stocker, Jerry: el buen
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Juan Carlos. Bueno gobierno local, mejores prácticas y
gestión del conocimiento.h) Zas Friz, Johnny (2003):
"Descripción y análisis de las principales
normas en materia de descentralización". En:
Defensoría del Pueblo, Descentralización y buen
gobierno. Lima: Defensoría del Pueblo.
Normas:
a) Constitución Política del
Perú.b) Decreto Legislativo 1068
c) Decreto Ley 17535
d) Edicto 225
e) Edicto 227
f) Reglamento de Organización y
Funciones del SATg) Reglamento de Organización y
Funciones de PROTRANSPORTEh) Manual de Organización y Funciones
del SATi) Manual de Organización y Funciones de
PROTRANSPORTE.
Autor:
Ivan Guillermo del Pino
Vlasica
Lima, Febrero 2012
[1] Artículo 47°
Constitución Política del Perú de 1993
[2] Recordemos que el artículo 51°
de la Constitución Política del Perú
establece de forma puntual que ésta prevalece sobre toda
norma legal, ello siguiendo la teoría Kelseniana.
[3] Exposición de Motivos del Decreto
Legislativo 1068.
[4] Artículo 24° Decreto
Legislativo 1068.
[5] Fraga, Gabino. Derecho administrativo,
13ª ed., México, Porrúa, 1969.
[6] Rosales, Mario y Hernandez, Cjuan Carlos.
Bueno gobierno local, mejores prácticas y gestión
del conocimiento. Pg.5
[7] Stocker, Jerry: el buen gobierno como
teoría: cinco propuestas. Departamento de
administración pública de la universidad de
Glasgow. Reino Unido. 1997. .
http://www.unesco.org/issj/rics155/stockerspa.html.
[8] Jassob, Bob “El ascenso del buen
gobierno y los riesgos del fracaso: el caso del desarrollo
económico. Universidad de Lancaster. Reino Unido. 1998.
http://www.unesco.org/issj/rics155/jessopspa.html
[9] Diccionario de la Real Academia de la
Lengua.
[10] Artículo 188° de la
Constitución Política del Perú.
[11] PEÑA JUMPA, Antonio.
Descentralización del sistema de justicia peruano: la
alternativa de la justicia comunal. En:
http://blog.pucp.edu.pe/item/10039/descentralizacion-del-sistema-de-justicia-peruano-la-alternativa-de-la-justicia-comunal.
[12] Artículo 1° Edicto 225.
[13] Artículo 6° Edicto 227
[14] Artículo 91° Reglamento de
Organización y Funciones SAT
[15] Artículo 12.e del Edicto 227
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